越南经济超速开放下的“喜”与“忧”

经济外交项目组

 

2020年6月8日，越南国会表决通过了《欧盟-越南自由贸易协定》（以下简称“欧越自贸协定”）和《欧盟-越南投资保护协定》（简称“欧越投资协定”），其中前者预计将于8月1日正式生效。这成为继2018年底“全面且进步的跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）生效之后，越南对外经济开放历程中的又一个重要“里程碑”。作为越南与发达经济体共同达成的具有典型意义的高标准FTA，欧越自贸协定的生效不仅直接影响越南的经济利益，还将在一定程度上重塑该国的国内结构和国际政治经济地位。

 

一、新协定使越南面临
制度改革与产业竞争压力

 

欧越自贸协定和投资协定谈判启动于2012年，并于2015年结束，此后进展长期处于停滞状态，其中存在的最大障碍在于两个协定对自由贸易与投资保护的标准定位较高，对于越南而言可能面临执行难题，而欧盟一方则对于越南的国内政治和人权状况依然存在一些顾虑。直至2019年6月，双方才正式签署协议；2020年2月欧洲议会批准两个协议，同年6月越南国会也审批通过。由于投资协定还要求得到欧盟各个成员国国会的批准，欧越自贸协定将于2020年8月先行生效。但欧越自贸协定的加速推进并未以降低标准为代价，因此越南即将面临的制度改革和产业竞争压力未有丝毫减轻。

 

在制度建设方面，现阶段越南的政治体制和经济发展水平客观上限制了该国内部的市场化水平，而欧越自贸协定的高标准主要体现在，对于政府干预市场的行为进行严格的限制，因此越南在协定生效后必须对相关制度展开较大幅度的改革。

 

首先是工会制度的改革。新协定要求越南落实国际劳工组织和联合国宪章的规定，允许成立独立工会，为劳工维护自身权利提供制度保障。其实早在2019年11月，为了践行加入CPTPP时的承诺，越南国会已经通过了《劳动法》修订案，新增了“允许成立独立于越南总工会及其下属工会组织以外的劳动者自己的工会组织”、“政府不干涉企业的薪酬制度”等条款。修改案的通过是越南在CPTPP压力下对有关劳工权利的制度（以允许建立独立工会为重点）进行改革的第一步，但目前的实践仅停留在基层层面，影响或效用相对有限。今后在欧越自贸协定的又一层压力下，越南建立独立工会的实践要求将进一步提高，日益向真正意义上的独立工会制度靠拢，但这也将在更大程度上削弱越南政府介入市场的权力，顺利推进实非易事。

其次是国有企业的改革。尽管越南的国有企业改革并不发源于欧越自贸协定的施压，但该协定对于越南国企改革提出了更严格的要求。协定第11章强调，双方的国有企业在参与市场活动时应与其他私营企业一样遵循公平竞争的原则，尤其是越南国有企业的治理应该符合企业治理的国际标准等。需要特别指出的是，欧越自贸协定对于越南的公共采购制度也作出了改进规定，即越南的公共采购项目应允许欧盟企业参与竞标。上述条款对于越南政府提高透明度和规范政商关系提出了更高的要求，也将在一定程度上削弱越南国有企业的固有优势及其在某些项目中的垄断地位。但由于当前国有企业创造的产值占越南GDP的比重高达40%，或者说，国有企业已经成为越南经济的支柱，也是越南政府主导经济发展的关键工具，在这种背景下，越南政府按照新协定的标准对国企进行深度改革可能会面临一定的经济损失和来自既得利益集团的巨大阻力。

 

在产业发展方面，越南通过欧越自贸协定向欧盟开放市场，涵盖商品贸易、服务贸易和投资等多个领域，这意味着越南各大产业部门及企业将直接面对来自欧盟发达经济体的竞争。新协定货物贸易关税削减标准高达99%，在生效后10年内分阶段实现，双方货物进出口基本接近零关税。在同等条件下，欧盟一方的产品与企业竞争力相对较高，而且欧越自贸协定中的大多数规定本身就是以欧美等发达国家的相关法规为模版，欧盟企业无需耗费太多的改革与适应成本就可以享受到新协定的红利；相比较之下，越南在与欧盟的产业与企业竞争中所占优势较小。

 

比如在汽车行业，越南的零部件生产与组装被要求对接国际标准，并简化与规范海关程序，使欧盟的相关产品在进入越南时无需再专门接受越方的测试与认证环节，这将为欧盟汽车进入越南市场提供极大便利。与此同时，由于与欧盟相比，越南的汽车产业对外国零部件供应的依赖程度更深，而新协定的原产地原则（rules of origin）对进出口商品的零部件来源地作出严格规定，这又可能限制越南汽车出口欧盟时所能享受的关税优惠，从而进一步削弱越南汽车产业的竞争力。

 

又如在投资与服务业领域，越南的食品、轮胎和建材等部门必须向欧盟企业开放，并允许欧盟企业进入越南的银行、环境和运输等服务业部门。就银行业而言，越南承诺将允许欧盟信贷机构在越南的两家股份制商业银行中所持有的特许资本比重增加至49%，承诺有效期限为5年；而在运输业上，物流是一国经济生活中的关键部门，但基础设施建设与物流效率一直是越南的“短板”，在此基础上，欧盟物流企业进入越南市场后，可能对原本实力欠佳的越南本土企业造成生存威胁。

 

总体而言，要实现从欧越自贸协定中获得长远收益，越南首先必须经历一个较为漫长的国内改革与产业转型的“阵痛期”。

 

二、东亚产业链中的越南：
成为“枢纽”还是“分身乏术”？

 

欧越自贸协定对越南的影响并不局限在国内层面，在区域层面也有所体现，主要表现为对越南在东亚产业链中地位的冲击。一方面，新协定将使越南成为欧盟与东亚市场对接的“枢纽”；另一方面，欧越自贸协定（包括CPTPP）包含关于原产地原则的条款，规定进出口的产品只有完全使用原产国的原料和零部件（或原料和零部件来源渠道符合对方拟定的标准），才能享受减免关税的优惠，这一原则将使越南面临从东亚产业链中“剥离”出来的压力。

 

在贸易维度，欧越自贸协定确实有可能将越南打造成为欧洲产品进入东亚市场的“枢纽”。越南是东南亚地区继新加坡之后第二个与欧盟签署FTA的国家，也是极少数与欧盟建立FTA的发展中经济体之一。欧盟之所以对于与越南签署自贸协定抱有较大热情，一是因为欧越之间的贸易需求不断扩大，目前越南已成为欧盟在东南亚地区的第二大贸易伙伴，欧越贸易额占欧盟对东盟货物贸易总额的比重一度高达20%（详见图1）；二是因为越南本身消费市场较为庞大，同时还通过与东亚大多数国家签署自贸协定开拓了广阔的东亚市场。换言之，欧越自贸协定生效后，欧盟产品将有望通过越南进入消费潜力巨大的东亚发展中国家的市场。欧盟预测，在新协定的实施背景下，到2035年欧盟对越南的出口将增长29%，GDP也将增加295亿美元。当然，越南上述“枢纽”作用的发挥，是以当前越南与东亚国家之间的贸易所遵循的原产地原则更为宽松为前提的。反过来，由于欧越自贸协定原产地原则的限制，东亚国家的产品通过越南进入欧盟市场的渠道可能并不如此通畅。所以严格来说，越南的“枢纽”作用是单向的，特指欧盟产品经由越南进入东亚市场。

 

图1  2007-2018年欧盟与越南、东盟货物进口额
数据来源：ASEANstats。
 

在生产维度，欧越自贸协定的原产地原则还可能使越南被迫从东亚产业链中“剥离”出来。对于在跨国产业链中所处地位较高的欧盟成员国来说，即使受限于原产地原则，相关国家既有能力形成全产业链，确保本国产品享受到零关税进入越南市场的福利，又可以通过扩大对越投资，在当地生产后再销往越南及东亚市场，因此与越南相比，欧盟在对外产业链联系方面受原产地原则束缚相对较小。

原产地原则对于越南作为东亚产业链“加工制造厂”的产业分工定位带来了诸多限制。首先，现阶段所谓“越南制造”的产品，实际上大多数只是在越南完成加工组装环节，产品的零部件还有赖于东亚其他国家的供应（详见图2），这就意味着在现有的东亚生产分工模式下，其实越南的大部分产品是无法享受到新协定的零关税红利的。在此情况下，越南的应对之策有两种，一是改从欧盟进口原材料与中间产品，二是创建自己的全产业链。后者对于现阶段的越南而言条件尚不成熟，而且需要长期的规划与积累，因此立即奏效的可能性与前者相比更小。但无论上述哪一种策略，都意味着越南需要在一定程度上从东亚产业链中“剥离”出来；或者是在参与东亚产业链的同时，同欧盟国家形成一条与东亚产业链完全平行甚至相互竞争的跨国产业链。换言之，越南国内同一类产品或产业需要同时运作两套生产标准，虽然这有助于提高越南产业朝着更多元化的方向发展，但多元化也意味着混乱、分散与竞争，在现阶段越南经济发展资源和容纳能力有限的情况下，有时可能使越南陷入“分身乏术”的困境，从而不得不在两条产业链之间作出取舍，并承担必要的机会成本与政治压力。

 

图2  世界主要经济体在越南商品总出口额中的附加值占比
数据来源：OECD Statistics on Trade in Value Added。

 

三、越南有望成为
发展中国家的自由贸易“先锋”

对于越南而言，欧越自贸协定虽然意味着国内政治经济改革和参与区域合作压力的大幅增加，但不可否认也将带来无可取代的收益。

 

首先最直接的收益是通过进一步开拓欧盟市场与接受来自欧盟成员国的投资而获得的经济效益。一方面，欧盟一度是仅次于美国的越南第二大出口市场，近二十年来越南对欧盟出口额的年均增长率为16%，如图3所示，出口的商品种类以纺织鞋帽、机电仪器和农产品居多；但另一方面，欧盟市场中的越南产品占比仍较低，约为2%，说明越南对欧盟出口依然存在较大的增长空间。而按照世界银行的估计，新协定的完全生效将为越南带来12%的出口增长，主要来源于越南大米、水产品和水果等农产品价值链的延长以及对欧出口的扩大；在此基础上，该协定还将为越南带来2.4%的GDP增长，并使10-80万越南人口脱贫。此外，过去欧盟对越南的直接投资规模长期小于日本、韩国、新加坡和中国，而欧越自贸协定以及未来投资协定的生效有望鼓励欧盟企业加大对越投资力度，尤其是后者创新性地建立了欧盟与越南之间的投资争端解决机制，在一定程度上缓解欧盟企业对于对越投资安全风险的顾虑。

图3  2004年与2018年越南对欧盟出口商品结构
数据来源：ASEANstats。

 
但更长远的收益集中在国际政治与经济维度。如果能顺利经受住制度改革和产业竞争的考验，越南将有潜力成为发展中经济体全面融入全球化的一个“先锋”国家，并在发展中国家参与全球自由贸易的实践中发挥一定的示范作用，具体而言体现在以下三个方面：

 

第一，建立FTA日益成为世界各国维护自由贸易秩序的重要方式，其中“高标准化”可能逐渐成为一种主流趋势，而越南在国内条件尚不完全成熟的背景下依然坚定加入高标准的欧越自贸协定（包括此前的CPTPP），其实是提前适应未来自由贸易发展趋势的一种有效途径，可以使越南在未来的竞争中占据先发优势。目前在世界贸易组织（WTO）的规则体系下，世界上大部分发展中国家的经济开放或参与自由贸易的实践仍处于一种相对保守的状态；而等到这些国家也开始被迫遵循高标准的自由贸易规则时，越南政府与企业已经可以熟悉运用这些规则开展对外经济活动，进而在国际竞争中获取更大的优势。

 

第二，由于欧越自贸协定的规则具有一定的超前性和示范性，越南参与其中意味着该国在新一代自贸规则的形成中将优先获得部分规则制定权。规则制定权的获取有助于一国在国际经济活动中更好地维护自身的利益，越南也不例外。尽管新协定的规则大部分是按照既有发达国家的标准来制定的，但其中也不乏对越南发展中国家局限性的考量，说明越南在该协定的规则制定中并非完全被动。比如在削减关税方面，欧盟和越南双方执行削减方案的时间表存在差异：在自贸协定生效后，欧盟将立即取消约85.6％的越南商品进口关税，越南则同时取消48.5%的对欧盟出口关税，在此基础上双方分别在7年和10年内取消99%以上的双向出口关税，这显然是更有利于越南的规定。

第三，在越南当前的条件下，若能扛住来自欧盟发达国家的产业竞争压力，并实现经济的持续增长，在某种意义上也将证明越南的经济开放经验具有正面的参考价值，并吸引后续的发展中国家对越南经验的借鉴与模仿，这在无形之中将提升越南在发展中世界里的影响力与话语权。当然，这一结果必须以越南在上述多重压力下依然具有出色的经济发展表现为前提。
 
综上所述，欧越自贸协定从启动谈判之日起就备受世界各国瞩目，主要原因不仅在于协定双方的特殊性——一方是规模庞大的传统资本主义发达经济体，一方则是中等规模且尚处于经济起飞阶段的社会主义发展中国家，更在于协定本身的高标准定位对于加速成员国（尤其是越南）内部改革与推进区域甚至全球自由贸易秩序发展的深远意义。对于越南而言，新协定的生效将带来巨大的国内改革和区域合作压力，但也将成为越南提升国际政治经济影响力的关键时机。

 

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作者：经济外交项目组
来源：人民大学国政评论